共用按揭資料作信貸評估的諮詢報告
個人資料私隱專員(下稱「專員」)蔣任宏今日發表2007年及2011年建議修訂《個人信貸資料實務守則》（下稱「守 則」）部分條文的公眾諮詢報告。
報告列出在相關諮詢期間所收集到的意見，包括支持及反對有關建議修訂的意見，以及專員的觀察及結論。報告的副本及專員收集到的意見書可於個人資料私隱專員 公署（下稱「公署」）的網站下載：http://www.pcpd.org.hk/chinese/publications/con_report2011.html。
2011年1月 至2月期間進行的公眾諮詢
建議
2011年的公眾諮詢是由公署進行，以回應金融服務業界（下稱「業界」）有關透過信貸資料機構營運的中央信貸資料庫，共用較全面的個人信貸資料的建議。目 前，信貸提供者可以共用住宅物業的負面按揭資料。根據該建議，信貸提供者可額外共用住宅物業正面按揭資料以及非住宅物業正面及負面按揭資料(以下統稱「額 外按揭資料」)。
該建議獲得香港金融管理局（下稱「金管局」）的支持，目的是對借款人進行更全面的信貸評估，從而促進負責任的借貸，減低借款人過度借貸的風險。業界指出， 透過向借款人提供更佳的借貸條件和息率，該建議對借款人有利。金管局認為擴大共用按揭資料，對長遠維持香港的銀行及金融穩定是必需的。金管局強調，負責任 的借貸可減低房地產泡沫可能形成及隨後爆破的風險。
在為期五星期的諮詢期間及之後，公署收到各方的意見，包括公眾、立法會議員、區議員、政黨、學者、法律界人士、公營機構、私營機構、專業團體，以及代表不 同行業的組織。特別是，公署收到56份意見書，並透過經設計的面訪調查，收集了877名人士的意見。
專員在小心考慮所收到的不同意見後，總結認為業界未能令人信服他們的建議會直接及實質地有利於客戶。沒有一個信貸提供者自願明確地承諾，信貸條件及息率在 實施建議後一定變得更有利。不過，專員相信該建議可帶來負責任的借貸，從而有利穩定物業市場及銀行體系(雖然只是某程度上)。他知道他的看法與公眾的意見 是一致的。
六項私隱議題
專員認為該建議對資料保障及私隱有重大影響。個人信貸資料一向被廣泛認為屬於非常個人的資料。如信貸資料被誤用，可造成嚴重後果。因此，雖然該建議有其優 點，但是否接納該建議，必須按《個人資料(私隱)條例》（下稱「條例」）下個人的資料保障權利作出評估。有關的私隱關注是，建議共用的額外按揭資料在訂定 用途方面是否必需及不超乎適度；如是的話，需要制定甚麼保障措施，確保資料安全。
該建議牽涉六項私隱議題。有關議題的詳情及專員的決定可參見附錄。各議題現概述如下：
私隱議題一
共用額外按揭資料在信貸風險評估方面是否必需及不超乎適度。專員的結論是正面的。
私隱議題二
資料信貸機構與信貸提供者之間共用的按揭資料項目在後者的信貸評估方面是否不超乎適度。專員接納有關項目不超乎適度，但可從資料收集表中刪除「性別」一 項，因為這項資料對提升識別客戶的可靠性只有微小的作用。
私隱議題三
向信貸資料機構提供在建議實施日期時已存在的按揭的額外按揭資料(不論有否事先明確通知客戶) 是否適當。專員支持業界對共用建議實施日期時已存在的負面按揭資料(不是正面按揭資料，除非取得客戶的訂明同意)的建議。
私隱議題四
在客戶的書面同意下，容許信貸提供者查閱額外按揭資料，不單為評估按揭貸款申請，亦為評估其他新個人信貸申請以及檢討和續批客戶現有的信貸安排是否適當。
專員總結認為共用按揭資料作非按揭貸款相關的信貸服務(不論信貸的金額)，在正面資料方面屬於超乎適度，但在負面資料方面並不超乎適度。專員認為應就涉及 的信貸安排設置門檻金額，如低於該金額，信貸提供者不可查閱正面按揭資料。在等待業界提交金管局及公署滿意的門檻金額之際，專員認為共用正面按揭資料只限 於按揭貸款申請及檢討現有按揭貸款。
私隱議題五
業界建議︰信貸提供者只可以在24個月的過渡期後查閱額外按揭資料，以檢討借款人的一般信貸組合。專員欣然接納這建議。
私隱議題六
在擴大信貸資料庫及增加共用按揭資料後，應向信貸資料機構及信貸提供者施加什麼額外的私隱保障措施，及如何施加。
專員得悉諮詢工作已引起市民對信貸資料機構和信貸提供者之間現時共用個人信貸資料的情況的興趣。市民普遍關心的是個人信貸資料機構的運作是否合乎他們的期 望。所收集的意見一致支持專員的建議：在擴大信貸資料庫及增加共用按揭資料後，應對信貸資料機構施加額外的私隱保障。因此，專員會修改守則以便在建議實施 後，納入額外保障措施。
2007年5月 至6月期間進行的公眾諮詢
2007年5月，專員於發表一份建議修訂守則的諮詢文件，有關修訂建議分為三類 (a) 基於為期24個月的過渡期於2005年6月1日屆滿而作出的技術性修訂。在該過渡期間內，信貸提供者在續批或檢討現有的信貸安排時一般不得查閱正面信貸資 料；(b) 有關保留因破產令而撇帳的帳戶資料的修訂；及(c) 雜項修訂。專員接獲10份持份者的意見書。專員在小心考慮有關意見後，決定對守則作出修訂。
結語
專員相信在其決定中，已按條例的規定對個人資料私隱作出最大程度的保障。他多謝在討論保障個人信貸資料這個重要私隱議題的過程中曾不吝提出周詳意見的所有 人士及機構。他們的意見有助他在有關的私隱議題上作出決定。
守則將按專員的決定予以修訂，有關修訂將於2011年4月1日經憲報公告生效。
完
附錄
專員在私隱議題上的決定
私隱議題一
共用額外按揭資料在信貸風險評估方面是否必需及不超乎適度。專員的結論是正面的。
專員並不認同反對人士的意見，他們認為建議共用額外按揭資料對於信貸風險評估的目的不是必需的，除非有實據證明沒有這些資料與將會引致的不良後果有因果關 係。鑑於建議涉及影響廣大公眾利益，按揭貸款於香港金融體系的重要性[按揭貸款佔銀行業借貸市場的40％和或許是消費者的信貸組合中最龐大的一部分]專員 認為就此項議題的決定上，他應採取
前瞻性 的做法。這與2003年所採取的
補救方 法有所不同，當時有很多客戶因過度的無抵押借貸而引致拖欠還款及個人破產，專員才作出決定，容許信貸提供者披露及共用他們的客戶的無抵押貸款的正面信貸資 料。
採納這一觀點時，專員欣悉在美國、英國和加拿大，正面和負面的按揭資料均被共用。在澳洲，政府於2011年一月發布容許共用正面資料的法律草案，並預定在 2012年通過。在這四個經濟體系，非住宅按揭不被視為個人信用貸款，因此沒有同樣地規管共用資料。業界的建議是把非住宅按揭資料納入共用個人信貸資料 中。專員並不反對這建議，因為住宅及非住宅按揭資料是關於個人的總債務，在信貸評估方面，邏輯上沒有需要區分這兩類資料。
私隱議題二
資料信貸機構與信貸提供者之間共用的按揭資料項目在後者的信貸評估方面是否不超乎適度。
在負面按揭資料方面，業界建議按現行守則對住宅按揭的規定，就非住宅按揭共用相同的負面資料項目。專員接納這是不超乎適度。
在正面按揭資料方面，業界建議限制信貸提供者只可從信貸資料機構的資料庫查閱按揭宗數。專員同意這是最少所需數量。他在檢討資料信貸機構的營運需要後，亦 信納業界建議資料信貸機構收集10項按揭資料項目(即姓名、身份、身份證號碼或旅遊證件號碼、出生日期、性別、通訊地址、帳戶號碼、信貸種類、帳戶狀態及 結束日期)不是超乎適度。
專員知道獨一無二的身份證號碼表面看來應可達致識別客戶身份的目的。不過，據了解，個別人士可提供其旅行證件而不是身份證號碼以取得按揭貸款，和當旅行證 件更新時，一些國家的旅行證件號碼是會改變的。因此，信貸資料機構以個人資料組合通過配對資料正確地識別客戶是必需的。準確度是很重要的，因為資料錯配引 致信貸報告錯誤，蒙受損失的正是申請信貸的客戶。不過，專員認為可從資料收集表中刪除「性別」一項，因為這項資料對提升識別客戶的可靠性只有微小的作用。
私隱議題三
向信貸資料機構提供在建議實施日期時已存在的按揭的額外按揭資料(不論有否事先明確通知客戶) 是否適當。
專員知道，在他所收到的意見中，絕大多數人士反對業界在這方面的建議。儘管這議題主要屬條例之法律規定的詮釋，從住戶調查的意見得知，一般人士亦絕大多數 反對這建議。
專員已就此事尋求另一位資深大律師的意見。他同意從客戶收集得來的意見是讓信貸提供者去考慮原本的信貸申請，而不是讓信貸提供者在日後以直接或間接方式向 另一位信貸提供者提供同樣資料，讓該信貸提供者考慮批核任何信貸給予同一名貸款申請人。因此，除非得到客戶的訂明同意，業界建議對在建議實施日期時已存在 的按揭資料的使用與條例的規定不相符。
專員與業界及金管局同樣關注到如不包括建議實施日期時已存在的正面按揭資料，在不久的將來會導致信貸資料庫的用處顯著減少。然而，他不能超越法律限制來解 決這方面的不足。同時，專員注意到，即使允許提供建議實施日期時已存在的按揭資料，銀行亦只會盡最大努力向信貸資料庫提供資料，它們不會提供在其電子系統 以外的資料。他認為，如果信貸提供者立心共同努力去提高信貸評估的可靠性，他們應可採用其他途徑而毋須一定依從業界原本建議，儘管這些其他途徑運作上較為 不便。
根據資深大律師給予的意見，專員在考慮業界的建議後，已分開考慮提供負面按揭資料及正面按揭資料的問題。就負面信貸資料的情況，由於客戶已拖欠帳款，如果 他進一步得到信用貸款或新的信用貸款，將會帶來更嚴重的欠款風險。在這基礎上，專員援引條例下的一項豁免，容許共用建議實施日期時已存在的非住宅負面按揭 資料。此舉符合守則上次修訂時，共用建議實施日期時已存在的住宅
負面按揭資料的安排。
簡而言之，專員支持業界對共用建議實施日期時已存在的負面按揭資料(不是正面按揭資料，除非取得客戶的訂明同意)的建議。
私隱議題四
在客戶的書面同意下，容許信貸提供者查閱額外按揭資料，不單為評估按揭貸款申請，亦為評估其他新個人信貸申請以及檢討和續批客戶現有的信貸安排是否適當。
專員指出，根據當前的信貸評估的做法，信貸提供者在處理某些申請信貸安排（如稅務貸款）一般不要求詳細的財務資料（如按揭資料）。此外，整體貸款拖欠比率 及信用卡壞賬自2003年以來在沒有受益於共用正面按揭貸款資料下已有顯著改善。再者，無論是個人破產宗數和負債的平均金額亦已下降。因此，他總結認為共 用正面按揭資料作非按揭貸款相關的信貸服務(不論信貸的金額)屬於超乎適度。不過，他並不反對把現時非按揭信貸申請/續批/檢討的共用負面資料的安排由住 宅按揭延伸至非住宅按揭。
專員認為應就涉及的信貸安排設置門檻金額，如低於該金額，信貸提供者不可查閱正面按揭資料。在等待業界提交金管局及公署滿意的門檻金額之際，專員認為共用 正面按揭資料只限於按揭貸款申請及檢討現有按揭貸款。
私隱議題五
業界建議容許查閱額外按揭資料以檢討借款人的一般信貸組合前，加入24個月的過渡期。問題是這過渡期的長短是否適當。專員很高興接納這建議，這建議獲得持 份者及市民的廣泛支持。
私隱議題六
在擴大信貸資料庫及增加共用按揭資料後，應向信貸資料機構及信貸提供者施加什麼額外的私隱保障措施，及如何施加。
專員得悉諮詢工作已引起市民對信貸資料機構和信貸提供者之間現時共用個人信貸資料的情況的興趣。公眾對有關議題的關注程度，以及對個人資料私隱的重視程度 顯然比2003年守則上次修訂時為高。市民普遍關心的是個人信貸資料機構是否合乎他們的期望。所收集的意見一致支持專員的建議：在擴大信貸資料庫及增加共 用按揭資料後，應對信貸資料機構施加額外的私隱保障。
因此，專員會修改守則以便在建議實施後，納入以下的額外保障措施：
(a) 信貸資料機構應在建議實施日期後6至7個月內進行一個獨立的循規審核，並於開始進行循規審核後3個月內向專員提交就額外共用按揭資料的審核報告。
(b) 為確保合理地切實可行的資訊科技保安安排得以落實，有關定期循規審核應包括審核信貸資料機構的資訊科技保安安排，以涵蓋ISO / IEC27002資訊科技保安管理最佳作業模式的管制目標（或由專員批准的同等標準）。
(c) 信貸資料機構不得移轉由其持有的個人信貸資料至香港以外的地方，除非資料移轉的目的與當初收集資料的目的一致或直接有關。